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本篇內容是將我在補習班講座的教材放上來供各位同學參考學習，有任何意見也歡迎與我交流 :)

年金改革之憲法、行政法爭議探討

一、優惠存款與所得替代率

本次年金改革，對於公務人員影響最大者，為「存款優惠利率的刪減」及「所得替代率的調整」。

(一)優惠存款利率部分

首先，先討論大家最關心的18%改革的問題，所謂18%優惠存款[1]，其實只有民國84年7月1日前年資的退休金才有適用[2]，換句話說只有適用退撫舊制之年資方有領取優惠存款的資格，若以任職滿25年計算，在民國109年退休者，將毫無18%之優惠存款可以領取，只有兼具退撫新舊制年資者，才有此次講座欲討論爭議問題適用與否之討論實益。

    至於領取18%的方式，第一種是，領取月退休金，加上「公保養老給付」，而月退休金的部分並不適用18%制度，只有84年7月1日以前年資的公保養老給付才享有18%(僅舊制年資的公保養老給付)；另一種是，領取一次退休金，加上「公保養老給付」，這兩筆款項(一次金＋公保養老給付)，都只算84年7月1日以前年資退休金，才有18%優惠存款。可以參考公務人員退休法第32條第1項規定：「退撫新制實施前任職年資，依前條或退撫新制實施前原規定標準核發之一次退休金及退撫新制實施前參加公務人員保險年資所領取之養老給付，得由臺灣銀行股份有限公司辦理優惠存款。」至於給付的法源依據，主要是「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」(已廢止)及「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」[3](已廢止) 、「退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法」(此辦法取代前兩者，之後亦已廢止)，均由銓敘部所訂定發布。至於優惠存款的利率，可以參考「退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法」第6條之規定：「本辦法所稱受理優惠存款機構，指臺灣銀行股份有限公司（以下簡稱臺灣銀行）及其所屬國內各分支機構。優惠存款利息由受理優惠存款機構按月結付；其利率訂為受理優惠存款機構牌告一年期定期存款利率加百分之五十計算。但最低不得低於年息百分之十八。」至於公保養老給付金額要點也適用上開退休金優惠存款辦法之規定。

(二)所得替代率部分

所得替代率」（Income Replacement Ratio）指的是一個人「退休後收入」占「工作時收入」的比例，以世界上已開發國家來說，勞工退休後的所得替代率大約都在60-75%之間，然而公務人員的所得替代率卻可以達到95%，基於國家財政的穩定及世代正義，因此新訂定的退撫法，規定公務人員所得替代率乃指公務人員退休後所領每月退休所得占最後在職同等級人員每月所領本（年功）俸（薪）額加計一倍金額之比率。至於每月退休所得，是指除了每月所領退休金和一次退休金外，加計公務人員保險一次養老給付之優惠存款利息。

針對已經退休的公務人員，以調降所得替代率，並給予最低金額保障；同時調降政策性福利補貼的優惠存款。透過這兩種方式來達到年金改得的目的，使調降後之退休所得替代率維持在「最後在職本（年功）俸加一倍之百分之六十（以平均任職年資三十五年者而論）」；另亦訂定「最低保障金額」。

二、本案所涉及的憲法、行政法上之爭議

(一) 公務人員退休資遣撫卹法是否有違反法律溯及既往？

1.法律不溯及既往的意義：

　　　所謂法律不溯及既往原則是基於憲法上「法律安定性」與「信賴保護」的要求，係指法律原則上係自法律公布生效日起，向將來發生效力，也就是法律只能針對「生效後所發生的事實發生拘束力」，至於生效前已經發生的事實則不能適用。

大法官釋字第574號解釋：「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。因此，法律一旦發生變動，除法律有溯及適用之特別規定者外，原則上係自法律公布生效日起，向將來發生效力。」因此法律不溯及既往原則也可以說是「信賴保護原則」表現的一種型態，溯及既往原則禁止，例外許可。

　　但如果法律雖然未對法規生效前，已經「終結」的事實產生規範，但卻對跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，產生規範效力。此種情形，則稱為「不真正溯及既往」。即係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，故縱有減損規範對象既存之有利法律地位或可得預期之利益，無涉禁止法律溯及既往原則。

2.本法案有無違反法律不溯及既往？

就優惠利率存款來說，其實過去銓敘部的優存辦法或優存要點並非直接以退休公務人員為規範對象，而是針對發放退休金的「台灣銀行」。至於否有違反法律不溯及既往原則，從形式上可以看該法規的生效日是否有溯及至該法規生效日之前？

公務人員退休資遣撫卹法卻是從107年7月1日「開始施行」，並無溯及自總統公布日之前，因此並無法律溯及之情況。

事實上，公務人員享有優惠利率存款，乃是存在台灣銀行的一次退休金或公保養老金作為儲金基準，再由台灣銀行藉此給予優惠利息，退休公務人員和台灣銀行屬於「私法上的法律關係」，兩者簽訂退休金存款契約，就相關的金額、期限、以及約定利息（包含優惠存款利息）作為簽約的內容，只是該退休金額是由國庫支付，而且該契約也不是無限期，而是一年期或兩年期的定期契約，所以只要契約仍在存續期間，現有規範對存續中的契約都不會有影響，所以根本不會有針對過去「已經屆期」的契約產生規範效力的問題，更白話的說，就是以前已經領的優惠存款，根本不會有追討返還的問題，所以不生法律溯及既往之爭議。至於到期後的契約[4]，若公務人員要和台銀再次簽訂存款契約時，則「當然」要適用現行有效的法規，所以至多是「不真正溯及既往」，只要政府目的和手段上符合比例原則，此種措施，不生違反憲法信賴保護之問題。

就此可以參考大法官釋字第717號解釋理由書（節錄）：「系爭規定以退休公教人員每月退休所得不得超過依最後在職同等級或同薪級人員現職待遇計算之退休所得一定百分比之方式，對公保養老給付金額優惠存款設有上限，使其原得以優惠利率存款之金額，於系爭規定發布施行後減少，致其退休後之優惠存款利息所得顯有降低；同時亦減損在職公教人員於系爭規定生效前原可得預期之相同利益。惟系爭規定僅係適用於其生效後國家與退休公教人員、在職公教人員之間仍繼續存在之法律關係，並非溯及適用於系爭規定生效前業已終結之事實或法律關係。況且退休公教人員依據系爭要點辦理優惠存款，係以定期簽約方式辦理，對於已簽約而期限未屆至之部分，並未一體適用系爭規定。核諸上開說明，系爭規定之適用，尚無涉禁止法律溯及既往原則。」

至於所得替代率的降低，影響最大的主要是「已經退休」正在領取退休金的公務人員，但這種「繼續性」法律關係也是屬於「不真正溯及既往」，所以原則上也無違背法律不溯及既往原則。可以參考退休撫卹法第37條第1項規定：「本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。」

(二) 法規之變動是否違反信賴保護原則？

1.信賴保護的要件與意義

信賴保護原則係指人民信賴公權力措施之存續而有信賴表現時，其信賴利益應受保護，特別是當公權力主體欲變更、廢棄該措施時。信賴保護乃立基於憲法上法治國原則下的「法安定性原則」，就其要件依據大法官解釋之意旨，有三：

(1)信賴基礎：

信賴基礎就是使人民產生信賴的公權力行為，信賴基礎不論是抽象的公權力行為（法規變動）或是具體行政行為（行政處分）皆可，甚至是違法的行政行為亦可作為信賴保護之基礎。至於有爭議者，行政規則可否成為信賴基礎？因為行政規則原則僅具有內部性，並非直接對人民產生規範效力，而非作為人民權利義務的根據，所以有論者認為無法成為信賴基礎。但大法官釋字第525號解釋則採取「肯定說的立場」，學說所持理由，則認為不論是解釋性或裁量性行政規則，有實質上、間接對人民產生法效性的效果，則應該納入信賴保護的適用範疇。

(2)信賴表現：

對於系爭公權力行為（信賴基礎），人民必須有表現其信賴之事實。並不能只是單純主觀上的期待或願望，必須要有客觀上具體表現信賴之行為，才算。換言之，若純屬法規適用對象之主觀願望或期待而未有表現已生信賴之事實者，則不在保護之列。

(3)信賴值得保護：

所謂信賴值得保護是指如果行政機關做成此公權力已經有預先通知變更或是公權力的做成肇因於人民不法行為所產生，則無保護的必要性。例如行政程序法第119條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」除了上開規定外，大法官釋字525號解釋尚有經廢止或變更之法規有重大違反上位規範之情形；法規訂有施行期間，因情事變遷而停止適用者。兩者不值得保護之類型。

(三) 退休公務人員因為所得替代率之降低和刪減優惠存款，得否主張信賴保護原則？

基本上，公務人員於針對年金改革是沒有信賴不值得保護的情形，但關鍵在於有無信賴基礎和信賴表現？

1.就信賴基礎而言

「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」(已廢止)及「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」(已廢止)，都是以台灣銀行作為規範對象，而非人民。換句話說，該辦法及要點都是作為拘束台灣銀行和退休公務人員簽訂存款契約的內容，台灣銀行只是「協助」主管機關辦理優存業務[5]，再由主管機關編列預算補貼台灣銀行所支付的利息，是否能成為信賴基礎，其實是有疑問的，即公務人員能領取優惠存款是基於和台灣銀行的「存款契約」，而非該要點的直接效果。

但大法官釋字第717號解釋認為：「系爭要點一、二（下併稱系爭要點）並未訂有實施期限，且其實施迄九十五年修正增訂系爭規定，歷時已久，客觀上可使規範對象預期將繼續施行，公教人員不免將優惠存款作為其繼續服務與否之考量。且公教人員退休後，多數無法如退休前按月領取相同額度之薪給，故符合優惠存款資格之公教人員於退休時，因有系爭要點之規定，多將優惠存款之利益，納入其退休後之財務規劃或作為考量自願退休與否之重要因素；尤其於面臨一次領取或按月領取退休金之選擇時，亦必然以此為其計算比較之基礎…」解釋意旨顯然認為縱使如此，仍得作為符合退休資格公務人員之考量，而成為「信賴基礎」。

不過，如果更仔細討論，本文認為，公務人員和台灣銀行訂有定期存款契約，這種行政規則的變動，對於過去已經領取的退休金和現在契約存續中的關係，並不會有任何影響，唯一影響者，乃是已經屆期的存款契約，公務人員和台灣銀行要再次簽署新的存款契約時，這種全新的法律關係，本來就要適用當時最新的法律規範，並無信賴舊規範要保護的問題才是。

2.信賴表現

可以參考大法官釋字第717號解釋理由書：「且公教人員退休後，多數無法如退休前按月領取相同額度之薪給，故符合優惠存款資格之公教人員於退休時，因有系爭要點之規定，多將優惠存款之利益，納入其退休後之財務規劃或作為考量自願退休與否之重要因素；尤其於面臨一次領取或按月領取退休金之選擇時，亦必然以此為其計算比較之基礎，從而應認得享優惠存款之退休公教人員就系爭要點所提供之優惠存款措施，在客觀上已具體表現其信賴，而非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上亦值得保護。」

3.該如何保護？

通常針對抽象規範的變動如果國家規範變動具有目的、手段上的必要性，即符合比例原則時，則可通過信賴保護的檢驗。至於保護原則上採取「過渡條款」的方式，而不會用「存續保障」或「財產補償」，因為存續保障則與改革目的有所牴觸且影響範圍甚廣；財產補償則難以計算出損失之金額。

可以參考大法官釋字第717號解釋理由書：

「系爭要點自六十三年訂定以迄於九十五年修正，已逾三十餘年，國家各項社經發展、人事制度均有重大變動，公教人員之待遇、退休所得亦皆已大幅提升。且此期間之經濟環境與市場利率變動甚鉅，與優惠存款制度設計當時之情形亦有極大差異。加以退撫新制之實施，產生部分公教人員加計公保養老給付優惠存款利息之退休所得偏高之不合理現象。系爭規定係為處理此種不合理情形，避免優惠存款利息差額造成國家財政嚴重負擔，進而產生排擠其他給付行政措施預算（如各項社會福利支出），以及造成代際間權益關係失衡等問題（銓敘部一００年一月七日部退二字第一００三三０三一七一號函所附說明書及教育部九十九年九月一日台人（三）字第０九九０一三六五三五號函參照）。且系爭規定亦有兼顧國家財政資源永續運用之重要目的。故系爭要點之訂定確有公益之考量。又系爭規定並未驟然取消優惠存款，而係考量優惠存款之制度，其性質本為對公務人員於退休金額度偏低時之政策性補貼，而非獨立於退休金外之經常性退休給付，始修正為一般退休制度應含之所得替代率，並納入高低職等承受變動能力之差異，暨參酌國際勞工組織所訂退休所得之所得替代率，設置所得上限百分比，以消除或減少部分不合理情形，緩和預算之不當排擠效果。衡酌系爭規定所欲達成之公益及退休或在職公教人員應受保護之信賴利益，系爭規定所採措施尚未逾越必要合理之程度，故未違反信賴保護原則及比例原則。

　　公教人員退休制度，目的在保障退休公教人員之生活條件與尊嚴，俾使其於在職時得以無後顧之憂，而戮力從公。相關機關檢討退休人員優惠存款之規定時，除應符合本解釋意旨外，亦應避免使其退休所得降低至影響生活尊嚴之程度。在衡量公教人員退休所得合理性時，對較低階或情況特殊之退休公教人員，應通過更細緻之計算方式，以減緩其退休後生活與財務規劃所受之衝擊。｣大法官提到優惠利率存款只是政策性補貼，白話一點的說法就是「這是國家基於福利政策多拿出來照顧你的」而非本於憲法的服公職權退休之保障內容，所以國家要事後抽走這些優惠措施，正當性就高許多。

而新法採取的方式就是用階段性過渡條款，而非一次減少或刪除的方式，退休撫卹法第36條即規定：「退休公務人員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：

一、自中華民國一百零七年七月一日至一百零九年十二月三十一日止，年息百分之九。

二、自中華民國一百十年一月一日起，年息為零。｣採用階段降息之方式。

至於所得替代率調降部分，本文認為上開大法官解釋之理由仍可以援用，且依據新法，所得替代率採取十年逐步調降的方式，並設有最低退休金額保障，因此也難以認為有違反信賴保護原則。

【相關考題】【105年台大憲法期末考考題】

一、

甲於86年依法辦理退休，並依當時有效的法令規定領取月退休金以及公保養老給付160萬元之優惠存款利息。依據100年1月1日起施行之公務人員退休法第32條與「退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法」第4條第1項之規定，甲得享優存利息金額應縮減為145萬。辦理優存業務之台灣銀行遂通知甲於101年6月30日原優存契約到期後，將以145萬元優存金額辦理續約事宜。甲主張其於公務人員退休法修正規定施行前即已退休，不應適用100年1月1日起施行之公務人員退休法修正新規定，仍應適用其86年退休時之舊規定。甲之主張是否有理由？請詳附理由分析說明之。(30分)

二、

（續前）甲主張100年1月1日起施行之公務人員退休法修正規定違反法律不溯及既往原則與信賴保護原則，其主張是否有理由？請詳附理由分析說明之。（40分）

參考條文

100年1月1日起施行之公務人員退休法第32條：

（第1項）退撫新制實施前任職年資，依前條或退撫新制實施前原規定標準核發之一次退休金及退撫新制實施前參加公務人員保險年資所領取之養老給付，得由臺灣銀行股份有限公司辦理優惠存款。（第2項）兼具退撫新制實施前、後任職年資且支（兼）領月退休金人員，其退休所得如超過最後在職同等級人員現職待遇之一定百分比（以下簡稱退休所得比率上限），在依本法支（兼）領之月退休金不作變動之前提下，應調整其養老給付辦理優惠儲存之金額。（第3項）前項退休所得以月退休金及公保養老給付優惠存款每月利息計算；現職待遇以本（年功）俸加一倍計算。退休所得比率上限計算如下：一    、支領月退休金人員，核定退休年資二十五年以下者，以百分之七十五為上限；以後每增一年，上限增加百分之二，最高增至百分之九十五。未滿六個月者，增加百分之一；滿六個月以上未滿一年者，以一年計。二、兼領月退休金人員，依前款比率，按其兼領月退休金例折算。 （第4項）前項人員所領退休所得不得高於同等級現職人員待遇。（第5項）第一項一次退休金與養老給付優惠存款之適用對象、辦理條件、期限、利率、利息差額補助、金額及前二項退休所得、現職待遇、百分比訂定之細節等相關事項，由考試院會同行政院以辦法定之。……（第6項略）

第37條第2項:「本法中華民國99年7月13日修正條文自100年1月1日施行。」

「退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法」（100.02.01施行）

第1條：「本辦法依公務人員退休法（以下簡稱本法）第三十二條第五項規定訂定。」；

第4條第1項：「退休人員兼具退撫新制實施前、後任職年資且支領月退休金者，其每月退休所得不得超過最後在職同等級人員本(年功)俸加一倍計算之退休所得比率上限及同等級現職人員待遇；超過者，減少其一次性養老給付得辦理優惠存款之金額。」；

第5條第1項：「本辦法施行前已退休人員兼具退撫新制實施前、後任職年資，且支（兼）領月退休金者，於本辦法施行後，應按中華民國九十九年之待遇標準，依前條規定，重新計算其公保優存金額。」；

第5條第2項：「前項人員依本辦法規定計算之公保優存金額如高於依中華民國九十五年二月十六日實施之原退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（以下簡稱原優存要點）第三點之一規定計算金額者，其差額應於本辦法施行前，存入受理優惠存款機構，並自本辦法施行日起，計算優惠存款利息；其於本辦法施行後存入受理優惠存款機構者，自入帳之日起，按優惠存款利率計息。但本辦法施行前曾解約提取優惠存款金額者，其提取金額不得再行存入恢復辦理優惠存款。」；

第5條第3項：「第一項人員依本辦法規定計算之公保優存金額如低於依原優存要點第三點之一規定計算之金額者，得於優惠存款契約期滿時，再依前條及本條規定辦理。」；第6條第2項：「優惠存款利息由受理優惠存款機構按月結付；其利率訂為受理優惠存款機構牌告一年期定期存款利率加百分之五十計算。但最低不得低於年息百分之十八。」

[4] 參優存辦法的第八條第一項規定：「優惠存款契約之期限定為一年及二年。期滿得辦理續存。」